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“三高”新政——非营利组织开展保值增值业务 2017-12-28 15:30

本文提出《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法(征求意见稿)》具有“对慈善组织理事会素质要求高”、“对慈善组织的财务管理水平的预期高”、“对管理决策风险的回避难度高”三个特点的观点,并主要从非营利组织财务管理角度探讨了新规对非营利组织可能带来的机遇与挑战。

 

2017年12月7日,民政部在官方网站发布了“关于《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《暂行办法(征)》)公开征求意见的通知”,2018年1月6日之前社会各界有权通过通知披露的多个渠道反馈对征求意见稿的修改意见。《暂行办法(征)》的提出,是民政部落实《慈善法》第五十四条要求的具体举措,对立法原则的细化客观上将推动法的实施、引导慈善组织依法履行自身权利。虽然《暂行办法(征)》针对的是依照《慈善法》经过慈善组织认定的各慈善组织,但是鉴于《慈善法》的影响力和引领作用,相信其规定对所有非营利组织都有参考意义并最终通过年度检查等管理手段施加现实影响。本文主要分析暂行办法的一些重要特性,以及其可能对慈善组织带来的机遇与挑战。

“三高”新政

通读《暂行办法(征)》,我发现其特征可归纳为“三高”——一是对慈善组织的理事会素质要求高;二是对慈善组织的财务管理水平预期高;三是管理决策风险回避的难度高。

考虑到慈善组织未来的发展规模和非营利组织群体当下的发展现状,慈善组织的理事会在一段时间内仍将维持“弱理事会”的状态,“弱理事会”的特点主要表现在理事会的兼职理事多、理事长或主要发起人话语权过大、理事会决策过程流于形式等。这与《暂行办法(征)》中对理事会的素质要求相差甚远,按照《暂行办法(征)》的规定开展保值增值业务的慈善组织其理事会至少应具备如下素质:

  (一)从制度准备上:理事会对本机构《章程》有极高的趋从并有能力通过财产管理制度的完善为保值增值行为划定边界和基本规则。(第十条)

  (二)从履职能力上:能够切实履行对投资的决策职责,包括:制定投资政策、实施风险控制、开展合规管理。对重大投资方案执行与否进行投票表决。(第十一条、十二条)

  (三)从体系建设上:能够督促现有执行机构或成立专门投资机构履行职责。(第十三条)

  相较而言,上述要求比与“弱理事会”对应的“强理事会”还要高,一个能直面投资规模控制、绩效评估和可行性论证、风险判断和制定削弱策略等重大问题的理事会——无论上述问题如何解决甚至能否解决——其自身素质都是毋庸置疑的。可以肯定的是,通过政策约束来实现慈善组织自身体制机构的完善是非常有必要的,但另一方面,对于流动资金充沛的中小型慈善组织来说会带来较为深沉的负累,尤其是在投资频率低、投资对象安全性高的情况下。

  慈善组织要理性开展保值增值活动,其对自身财产状况有清晰的认识是最为基础也是最为重要的前提,如——在确认可用于保值增值的财产方面:“慈善组织应当保持足够的现金类资产,以保证连续3年的慈善活动支出符合法定要求和待拨捐赠财产及时足额拨付”(第四条),需要慈善组织至少在实施财务管理时能够执行项目核算和预算管理;又如——“慈善组织应当经常、全面了解投资项目和被投资方的经营情况,及时回收到期的本金、利息和分红等应得利益。慈善组织的投资活动应当依法依规及时进行会计核算”(第十七条),一方面要求慈善组织的会计机关能够按照准则对相关事项进行核算,另一方面也要求在应收管理、催收控制、财产性质认定(交换或非交换)、利得权益归属、利用安排方面提出了更高的前瞻性要求。

  可以预见,如果慈善组织采用粗放型的财务管理机制,把会计核算当做财务管理的全部内容,就一定会面临既不利于理事会对保值增值项目做出合理决策同时也不利于理事会对保值增值潜在风险提前组织回避的局面。

  风险社会,任何行为都有风险,管理决策也不例外。《慈善法》对于保值增值不当导致的亏损如何处理并没有给出明确解释,这一点在《暂行办法(征)》中得到了明确——“慈善组织理事、负责人和直接负责投资活动的主管人员应当遵守法律、行政法规和慈善组织章程,对慈善组织负有忠实、谨慎、勤勉义务。慈善组织理事会违法违规对投资活动决策不当,致使慈善组织遭受财产损失的,参与决策的理事应当依法承担相应的赔偿责任。”(第二十三条),这一态度基本和《基金会管理条例》(2014年6月1日施行,第四十三条)一致。

  对于“慈善组织理事会违法违规对投资活动决策不当……”我们可以理解为:违法违规是对忠诚、谨慎、勤勉义务的排斥,决策不当是慈善组遭受财产损失的直接原因,所以有违法违规行为的、做出决策的理事应承担赔偿责任。从文字希望表达的意思上来说,为产生赔偿责任设立了明确的条件,但是,一方面,违法违规的范围太过于宽泛,甚至可以认为慈善组织没有达到本文所介绍的“三高”要求而开展保值层至行动本身就已经违规,解释空间过分宏大。第二方面,由做出决策的理事承担赔偿责任,一则增加了“不同意理事会”出现的风险(所谓“不同意理事会”是指理事会成员出于对风险和责任的忌惮对涉及风险的提案均持否定态度);二则如果基金会向负有承担责任的多个理事发起法律诉讼可能损害担责理事中资产较为充沛者的权益(类似于合伙企业多个合伙人对债务的清偿)。

  通过上述分析我们不难发现,新办法冠名以“暂行”是非常谨慎、科学的选择,“使命第一、投资次之;安全至上、划出底线;依法自治、健全机制;公开透明、风险自担”的立法理念贯穿于全篇,这些都迫使慈善组织不得不提前找准定位、思考清楚,只有这样,“三高”才能为慈善组织所用、促进慈善组织的发展建设,而不是起到淤塞血管、打击活力的作用。

 

机遇

法律的作用之一是指导行为,《暂行办法(征)》较为明确的解答了哪里是安全区、哪里是“冒险区”、哪里是禁区的问题,为慈善机构实施保值增值行为提供了参照。尤其是专业投资管理机构委托、保值增值可行性报告与专家评估等规定,进一步厘清了慈善组织在市场活动中的角色、促进了合作从而增强了效用。知行合一是做好保值增值工作的不二法门,之前不知而不为的案例有许多(不知怎么做不犯规),不作为和乱作为两级分化的情况较为严重。相信新规的颁布会使上述情况都有所改观。

另外,对于一些没有申请或没有获得慈善组织认定但是自身发展较好的非营利组织,尤其是之前长期游离在有较为明确定位和规范的社会团体、基金会之外的社会服务机构(民办非企业单位),伴随着《暂行办法(征)》的出台,在保值增值业务上或可有所参考、有所作为。必须要提出的是,依法、合理支配、管理、使用自身财产,是法人人格权的一项重要内容,非营利组织在政治高度负责、红线高度紧绷、对自身社会责任和社会对自身的期待有充分认识的前提下,要尽早将自己放在“世俗的市场生活”(市场平等主体的角色)的语境下思考问题,这样更有助于充分支配法人人格的实现、促进机构的发展从而最大化实现公共利益。

除上面所列,我个人认为《暂行办法(征)》带来的最大机遇是来自于与《慈善法》第八十条叠加后产生的空间,将有可能对筹资行动的设计思路有重大影响,从某种意义上也鼓励和倡导捐赠人做周期较长的慈善捐赠,有助于慈善事业多方参与者的良性发展。《慈善法》第八十条规定:“自然人、法人和其他组织捐赠财产用于慈善活动的,依法享受税收优惠。企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时当年扣除的部分,允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除”。

 

挑战

如果给慈善组织在保值增值方面所面临的诸多挑战进行排名,排列在第一位的应该是慈善组织财务管理能力薄弱的问题。这是一个系统性的挑战,保值增值对其具有放大效应。

为什么最大的挑战不是来源于其他方面?这是因为其他方面的问题解决在路径方面具有较强的替代型,另外基金会的决策者、管理者也更加善于解决这些问题(比如理事会的问题等)。

之前很长一段时间,业内刮起了一股热炒保值增值的风潮,我认为如何关注、理解和参与保值增值是个大众问题、如何求得搭着保值增值的热浪上天是个小众问题,如若财务管理水平得不到提高,“热”就根本是稀里糊涂、很没头脑,借用一句话是:红红火火恍恍惚惚。许多慈善组织哪些财产可以用来保值增值、保值增值的收益回报如何安排使用才能使机构利益最大化、理事要承担哪些责任要承担哪些义务都搞不清楚就奢谈保值增值是非常危险的。我也观察到,资金的需求侧(保险公司、信托公司、基金管理公司等)对慈善组织的态度也从追捧慢慢变为冷淡,颇有些双向疲惫的态势,一方面是由于之前无法可依,慈善组织为了保险起见对保值增值采取的是禁绝的态度,这次即将出台的新规某种程度上解决了这个问题;另一方面是资金管理行为的需求侧(慈善组织)要求太过于主观、“霸道”(必须“保本”且合同明示等),导致资管合作的促成艰难、成本巨大,供给侧(保险公司、信托公司、基金管理公司等)缺乏对新的需求进行本侧改革的动因,没有强烈的意愿提供策略予以对应。

我一直认为,搞清楚自己真实的资产规模有多大、投资规模有多大、发展和安全的平衡点在哪里,是开始保值增值行动的前奏——是不可辩驳的决定性因素——它决定了你能采取什么形式去做、和谁合作、预期承担多大的风险、对机构的发展能够产生什么影响。相信读者中有许多慈善组织的高级管理人员,您不妨自问前述的问题,如果您不能第一时间做出准确的评估,那么您在开展保值增值行动时就会面临挑战。

 

最后,我会持续关注《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法(征求意见稿)》颁布的相关进展,也请大家关注立法过程,积极参与意见征求、表达自己的见解。

 

民政部征求意见文告网址:http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/tzl/201712/20171200006963.shtml

 

作者电子邮箱:tian.jing@outlook.com

 

 


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